한국의 발전 전략과 이주노동자권리협약의 비준
설동훈(전북대학교 교수, 사회학)
유엔 경제ㆍ사회업무과 인구부에서 펴낸 『2006년 국제인구이동』(International Migration 2006)에 의하면, 2005년 세계에는 1억9천1백만 명의 이주민이 자국을 떠나 생활하고 있었다. 그것은 세계 인구 64억6천5백만 명의 2.9%에 달한다. 지역별 이주민 분포를 살펴보면, 유럽 6천4백만 명(33.6%), 아시아 5천3백만 명(28.0%), 북아메리카 4천4백만 명(23.3%), 아프리카 1천7백만 명(9.0%), 라틴아메리카와 카리브해 연안국 7백만 명(3.5%), 오세아니아 5백만 명(2.6%)의 순이다. 이주민은 선진 공업국뿐 아니라 개발도상국 및 저개발국에도 있는데, 선진국 1억1천5백만 명(60.5%), 개발도상국 7천5백만 명(39.5%), 저개발50개국 1천만 명(5.5%)의 순이다. 그들은 세계 각국의 도시와 농촌의 공장ㆍ농장ㆍ건설현장ㆍ음식점ㆍ가정 등에서 일하며 생활한다. 이주의 규모가 이처럼 커진 것은 전지구적 사회변동과 밀접한 관련이 있다. ‘전지구화’가 계속 심화될 것이 확실하므로, 사람들이 국경을 넘어 이주하는 현상은 앞으로도 지속적으로 늘어날 것으로 전망된다.
2001년 세계 선진국 정부들 중 44%는 이주민 규모를 ‘줄이는’(lowering policy) 정책을 채택하였다. 1970년대 초 독일ㆍ프랑스ㆍ영국 등 서유럽 선진국 정부는 ‘생산기능직 이주노동자’ 신규 도입을 중단하고, 기존 ‘생산기능직 이주노동자’의 자발적 귀환을 장려하는 정책을 채택하였다. 그 결정적 계기는 1973년 제4차 중동전쟁으로 국제 원유가격이 4배 폭등하면서 초래된 제1차 석유위기였다. 서유럽 선진국들은 석유위기로 인한 경기침체로 노동력 수요가 감소함에 따라 ‘이민 유입 억제’로 정책의 방향을 바꾸었다. 그렇지만 1976년 이주민 유입 억제 정책을 채택한 선진국 정부의 비율은 전체 선진국의 6%에 정도에 불과했다. 이를 고려하면, 이민 유입 억제 정책을 채택한 선진국의 수가 최근 크게 증가하였음을 알 수 있다. 그것은 인신매매와 밀입국 등을 포함하는 다양한 형태의 ‘비합법 이주’(irregular migration)의 급증과 밀접한 관련이 있다.
이주민 관련 국제 인권법
이주민은 자국을 떠나 다른 나라에서 생활할 뿐 아니라, 그들 중 상당수가 합법적 체류자격을 갖추지 못한 경우가 많아 인권침해가 빈발하는 취약집단이다. 이러한 점을 고려하여, 국제사회는 그들의 인권을 보호하기 위한 국제법령을 제정하였다. 유엔이 이주민과 관련하여 제정한 국제 인권법령으로는 ① ‘난민의 지위에 관한 협약’(1951 Convention relating to the Status of Refugees; 난민협약), ② ‘난민의 지위에 관한 의정서’(1967 Protocol relating to the Status of Refugees; 난민의정서), ③ ‘모든 이주노동자와 그 가족의 권리 보호에 관한 협약(1990 International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families; 이주노동자권리협약), ④ ‘사람, 특히 여성과 아동의 인신매매를 방지ㆍ억제ㆍ처벌하기 위한 보충 의정서’(2000 Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children; 인신매매방지의정서), ⑤ ‘육로ㆍ해로ㆍ공로를 통한 이주자 밀입국 방지 보충 의정서’(2000 Protocol against the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air; 밀입국방지의정서)가 있다. 이 중 넷째와 다섯째는 유엔이 인신매매 근절을 위해 2000년 제정한 ‘국제조직범죄방지협약’(2000 Convention against Transnational Organized Crime)의 보충 의정서다. 국제모집범죄방지협약의 나머지 한 개 의정서는 ‘총기류, 부품 및 탄약의 불법제조 및 불법거래 방지를 위한 보충 의정서’(Protocol against the Illicit Manufacturing of and Trafficking in Firearms, their Parts and Components and Ammunition)다.
한국은 1992년에 난민협약과 난민의정서에 가입하였고, 이주노동자권리협약과 인신매매방지의정서 및 밀입국방지의정서에는 아직 가입하지 않았다. 우리나라는 2000년 이탈리아 팔레르모(Palermo)에서 열린 유엔 국제범죄근절회의에서 마약과 무기류의 국제 불법거래, 돈 세탁과, 마피아가 활동영역을 확대하고 있는 인신매매와 매춘 및 사이버 범죄 등의 근절을 위해 ‘국제조직범죄방지협약’과 그 세 개 보충 의정서에 서명한 세계 121개국에 포함되지만, 아직 국회의 비준을 받지 않아 가입 절차가 완료되지 못한 상태다.
한국의 이주민 정책
『2006년 국제인구이동』에 의하면, 2005년 한국내 이주민 수는 55만1천 명으로 총인구 4천8백만 명의 1.2%였다. 그것은 세계 전체 이주민 수의 0.3%이다. 그 중에서는 이주노동자의 비율이 가장 높고, 그 다음은 결혼이민자와 외국인 유학생 등의 순이다. 그러나 난민인정자 수는 매우 적다. 법무부에 따르면, 1993년부터 2007년 3월 21일까지 1,233명이 한국 정부에 난민 신청을 하였고, 겨우 60명이 심사를 거쳐 난민으로 인정받았다. 한편, 법무부에서 간행한 『2005년도 출입국관리통계연보』에 따르면, 2005년말 기준 국내 불법체류 외국인 수는 180,792명이다. 다른 나라와 마찬 가지로, 우리나라도 매우 심각한 ‘비합법 이주자’ 문제를 안고 있다.
그런데 한국은 아직도 ‘나가는 이민’이 ‘들어오는 이민’보다 더 많다. 통계청 자료에 의하면, 2005년 순국제이동 규모는 남성 4만9천 명, 여성 3만2천명, 도합 8만1천 명만큼 이출자 수가 이입자 수를 초과하였다. 한국인들은 해외 취업이나 유학 등의 목적으로 미국ㆍ일본ㆍ중국 등 세계 각지로 진출하고 있는데, 그 수는 국내로 들어온 이주민 수를 능가한다.
한국의 ‘받아들이는 이민’ 정책은 그 규모 증대(raising policy)를 지향한다. 한국정부가 2004년 8월부터 시행하고 있는 외국인 고용허가제는 생산기능직 이주노동자를 충원하기 위한 정책이다. 동시에 한국정부는 각종 인센티브를 제공하며 외국인 전문기술자를 적극적으로 유치하는 정책을 펴고 있다. 한국정부는 ‘이주민 통합 정책’(integration of non-citizens)도 추진하고 있다. 한국정부는 이주민 통합정책 대상별로 달리 접근하는데, 결혼이민자와 전문기술인력에 대해서는 적극적 통합 정책을, 생산기능직 이주노동자에 대해서는 교체순환원칙에 기반을 둔 정착 방지 정책을 펴고 있다. 한편, 한국정부는 ‘나가는 이민’에 대해서는 ‘무개입’(no intervention) 정책을 견지하고 있으며, ‘재외국민의 귀환 장려 정책’(encouraging the return of citizens)은 추진하지 않는다.
이주민 인권 증진을 위한 국제사회의 노력
유네스코(United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization: UNESCO)는 교육ㆍ과학ㆍ문화 등 지적 활동 분야에서 국제협력을 촉진함으로써 세계평화와 인류 발전을 도모하기 위해 만들어진 유엔 전문기구로서, 이주민 문제에 대해 일찍부터 관심을 기울여 왔다. 관용 교육, 차별ㆍ인종주의 철폐, 국제이해교육 등이 이주민 문제 관련 유네스코 사업이다.
유네스코의 국제이주 프로그램의 목표는 이주민의 인권 존중을 증진하고, 이주자의 평화적 사회통합에 기여하는 것이다. 이러한 목표를 달성하기 위해, 유네스코에서는 ① 이주민의 인권(human rights of migrants) 보호를 향상하고, ② 각국 정부의 이민정책 개발(policy development)을 지원하며, ③ 다문화사회에서 문화적 다양성(cultural diversity)의 가치와 존중을 증진하고, ④ ‘국제이주와 발전에 관한 고위급 대화’(High-Level Dialogue on International Migration and Development)를 포함하는, 국제이주에 관한 유엔 내부의 ‘전지구적 협의 포럼’(Global Consultative Forum)에 기여하며, ⑤ 인신매매 방지를 위한 전지구적 투쟁(combating exploitative migration)에 기여하고, ⑥ 두뇌유치(brain gain)를 증진하기 위한 수단으로, 정보통신기술을 이용하여 ‘재외동포 네트워크(diaspora networks)의 역량ㆍ지속성ㆍ효과성’을 강화하고, ⑦ 이주민의 사회통합(social integration of migrants) 추진 등을 목적으로 하는 여러 가지 사업을 펼치고 있다.
그 예로서, 유네스코에서는 1995년 ‘아시아ㆍ태평양 이주연구 네트워크’(Asia Pacific Migration Research Network: APMRN)를 결성하였다. APMRN은 아시아ㆍ태평양 지역 사회에서 사회변혁의 주요 요소로서 ‘이주의 장기적 역할’과 ‘민족적ㆍ문화적 다양성 증가’에 초점을 맞추고, 그 지역 내에서 증가하는 민족적ㆍ문화적 다양성과 국제이주의 사회적ㆍ정치적 측면에 관한 학제적 연구를 수행하는 국제 연구 네트워크이다. 국내의 이주연구 전문가들도 1998년 ‘한국 이주연구 네트워크’(Korea Migration Research Network: KMRN)를 결성하여 연구 활동을 지속해오고 있다. 유네스코 산하에는 APMRN뿐 아니라 아프리카, 중ㆍ동부 유럽 등 지역별 이주연구 네트워크, 인신매매와 강제이주 방지를 위한 네트워크 등이 결성되어, 활발히 활동하고 있다.
한편, 전 유엔 사무총장 코피 아난(Kofi Annan)은 2002년 9월 11일 이주 문제를 다루는 국제기구의 역량 강화를 다룬 보고서에서 “지금은 수억 명의 사람들과 관련되어 출신지ㆍ경유지ㆍ목적지 나라에 영향을 미치는, 이주 문제의 다양한 차원을 한층 더 종합적으로 고찰할 때다. 우리는 인간의 국제적 흐름의 원인과 이주와 발전의 복합적 상호관계를 보다 더 잘 이해할 필요가 있다.”고 강조한 바 있다. 이러한 목적을 달성하기 위해, 유엔은 2003년 12월 9일 ‘국제이주에 관한 전지구적 위원회’(Global Commission on International Migration: GCIM)를 결성하여, 국제이주 문제에 대한 일관되고 포괄적이며 전지구적 대응 정립을 위한 틀(framework)을 만드는 사명을 맡겼다. GCIM은 『상호연결된 세계에서의 이주: 행동을 위한 새로운 방향』(Migration in an Interconnected World: New Directions for Action, 2005)을 최종보고서로 완성하고, 2005년 12월 31일에 해산하였다.
유네스코는, 국제이주 문제에 일관되고 포괄적이며 전지구적인 방식으로 대응하기 위하여, 유엔 전문기구를 비롯한 각종 국제기구들과 협력 사업을 전개하고 있다. 유네스코와 ‘유엔난민고등판무관실’(Office of the United Nations High Commissioner for Refugees: UNHCR)은 난민과 망명신청자 보호, 인신매매 방지 프로그램, 이주민 인권에 관한 특별 보고관(rapporteur) 프로그램을 공동으로 운영하고 있다. 유네스코는 ‘유엔아동기금’(United Nations Children’s Fund: UNICEF) 및 ‘유엔 마약통제 및 범죄예방기구’(United Nations Office for Drug Control and Crime Prevention: UNODCCP)와 공동으로 아동 인신매매 방지 프로젝트를 수행하고 있다. 유네스코는 국제노동기구(International Labour Organization: ILO)와 공동으로 노동이주와 외국인 고용 관련 프로그램을 운영하고, 국제이주기구(International Organization for Migration: IOM)와 공동으로 인신매매 방지 프로그램, 노동이주 프로그램, 정보 제공 캠페인, 귀환 지원 사업 등을 추진하고 있다. 또, 유네스코는 ‘이주자권리협약 비준을 위한 전지구적 캠페인’(Global Campaign for Ratification of the Convention on Rights of Migrants)과 공동으로 이주노동자권리협약 비준 촉구 사업을 전개하고 있다. 아울러 유네스코는 각종 이주연구센터와 비정부기구 등 민간단체와도 협력 사업을 진행하고 있다.
한국내 이주민 인권 증진을 위한 유네스코의 노력
KMRN에서는 1998∼1999년 국내 이주노동자의 취업 실태 조사를 수행하여 보고서를 작성하였고, APMRN에서도 2002∼2003년 한국을 포함한 아시아 각국의 이주노동자 취업 실태 조사 보고서를 간행하였다. ‘유네스코 베이징사무소’에서는 2005년 KMRN과 공동으로 ‘동북아시아에서의 국제이주와 이주노동자권리협약 비준의 장애물’이라는 주제로 국제학술회의를 개최하였고, 2006년에는 공익변호사그룹 ‘공감’(共感)과 공동으로 한국에서 이주노동자권리협약 비준 촉구 사업을 수행하였다. ‘유네스코 한국위원회’에서는 자라나는 세대가 다른 문화를 이해하고 존중할 수 있도록 1998년부터 교육인적자원부의 지원을 받아 ‘외국인과 함께하는 문화교실’(http://ccap.unesco.or.kr) 사업과 문화간 이해ㆍ훈련 프로그램을 진행해오고 있다. ‘유네스코 아시아ㆍ태평양 국제이해교육원’에서도 한국인들이 세계시민의식을 배양할 수 있도록 다문화 이해 증진 사업을 수행하고 있다. 요컨대, 유네스코에서 국내 이주민과 관련하여 추진해 온 활동은 이주민 관련 연구와 교육 및 홍보 사업이다.
유네스코에서 국내 이주민 문제에 관심을 보여 온 것은 사실이지만, 그 내실을 따져보면 한계가 매우 뚜렷하다. 이주민 관련 교육ㆍ연구ㆍ문화 사업의 예산 규모와 참가자 수를 고려하면 너무 소규모였고, 그 파급력이 약했다. 특히, 학술ㆍ연구 사업의 경우, 그 사업이 지속되기보다는 간헐적으로 추진되었기 때문에, 연구 성과가 축적되어 정책 개발 또는 사회통합 프로그램으로 활용되는 것과는 거리가 멀었다.
한국사회와 유네스코의 협력
최근 국내에는 이주노동자와 결혼이민자를 비롯한 이주민 수가 매년 급증하고 있다. 그러면서 정부에서 막대한 예산을 투입하여 이주민의 사회 통합 프로그램을 운영하고 있다. 이주노동자ㆍ결혼이민자를 지원하는 국내 시민단체도 이러한 사업에 동참하고 있다. 유네스코에서는 상생ㆍ평화ㆍ인권ㆍ관용 등 유네스코가 추구하는 보편적 가치를, 한국 정부와 시민사회에서 추진하고 있는 이주민 통합 프로그램과 결합할 수 있도록 다각도에 걸친 노력을 진행하여야 한다. 이주민 통합 프로그램은 한국사회와 이주민의 상호 적응, 정부와 민간 및 국제기구의 상호협력이 경주되어야만 최선의 성과를 낳을 수 있음을 명심하여야 한다.
