외국국적 동포 ‘방문취업제’ 시행을 앞두고
설동훈(전북대학교 교수, 사회학)
다른 나라 국적을 가진 재외동포들이 한국을 방문하여 자유롭게 취업할 수 있도록 한 ‘방문취업제’가 2007년 3월 4일부터 실시된다. 방문취업제는 재외동포에게 대한민국 국민과 거의 다름없는 경제적ㆍ사회적 권리를 부여하기 위해 제정한 ‘재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률’(이하 재외동포법)을 전면적으로 적용하기 힘든 현실을 고려하여, 정부가 추진해 온 ‘취업관리제’ 또는 ‘특례고용허가제’를 획기적으로 개선한 제도라 할 수 있다.
재외동포법 제정과 헌법불합치 결정
대한민국 국회는 1999년 8월 12일 본회의에서 재외동포법을 통과시켰고, 9월 2일 동 법률을 관보에 게재함으로써 공포하였다. 1999년 12월 3일부터 시행된 재외동포법은 지구촌시대 세계 경제체제에 부응하여 재외동포에게 모국의 국경 문턱을 낮춤으로써 재외동포의 생활권을 광역화ㆍ국제화함과 동시에 우리 국민의 의식형태와 활동영역의 국제화ㆍ세계화를 촉진했다. 또한 재외동포의 모국에의 출입국 및 체류에 대한 제한과 부동산취득ㆍ금융ㆍ외국환거래 등에서 각종 제약을 완화함으로써 모국투자를 촉진하며, 재외동포들이 요구하는 이중국적을 허용할 경우 나타날 수 있는 병역ㆍ납세ㆍ외교관계에서의 문제점과 국민적 일체감 저해 등의 부작용을 제기하면서 이중국적 허용요구에 담긴 애로사항을 선별 수용함으로써 모국에 대한 불만을 해소하기 위하여 제정한 것이다. 한 마디로, 외국으로 이주하여 그 나라 국적을 취득한 재외동포에게 경제적ㆍ사회적 권리 면에서는 대한민국 국민과의 차등을 두지 않겠다는 정책 의지의 표현이었다.
그렇지만 이 법률을 제정하는 과정에서, 중국과 구소련 등 저개발 국가에 거주하는 동포들이 대거 몰려올 경우 국내 노동시장에 교란이 생길 수 있을 뿐 아니라, 그들의 국적국과의 외교관계에서 분쟁이 발생할 소지가 있다는 우려가 제기되었다. 그래서 ‘저개발국에 거주하는 외국국적 동포’를 실제적으로 배제하기 위한 장치가 재외동포법령에 포함되었다. 1999년 재외동포법은 재외동포를 ‘대한민국 정부수립 이후에 국외로 이주한 자’로 정의함으로써, 대한민국 정부가 수립된 1948년 8월 15일 이전에 해외로 이주한 중국과 구소련 지역 등에 거주하는 동포와 그 후손 등은 ‘재외동포’에 포함되지 않도록 하였다. 또한, 정부는 1999년 11월 27일 출입국관리법 시행령을 개정하여(제23조 제3항), 재외동포(F-4) 체류자격을 가진 사람은 외국인력제도를 통한 취업 이외에는 ‘단순노무행위’를 할 수 없도록 규정하였다.
학계ㆍ시민단체와 중국과 구소련 거주 동포들은 이에 거세게 반발하였다. 재외동포법이 공포되기 전인 1999년 8월 23일, 국내에 체류하고 있었던 중국동포 세 명은 이 법률이 헌법상의 평등권을 침해하였다고 주장하면서, 헌법재판소에 재외동포법에 대한 헌법소원을 제기하였다. 중국동포와 구소련동포들은 재외동포법을 ‘제외동포법’이라고 비난하였고, 자신들은 동포라기보다는 ‘똥포’로 대접받고 있다는 자조 섞인 태도를 취할 수밖에 없었다.
헌법재판소는 2001년 11월 29일 재외동포법 제2조 제2호와 동법 시행령 제3조에 대하여 헌법불합치 결정을 내리면서, 다음과 같이 그 취지를 밝혔다(99헌마 494).
“재외동포법상 외국국적 동포에 대한 정의 규정에 [……] 일제시대 독립운동을 위하여 또는 일제의 강제징용이나 수탈을 피하기 위해 조국을 떠날 수밖에 없었던 중국동포나 구소련동포가 대부분인, 대한민국 정부 수립 이전에 이주한 자들에게 외국국적 취득 이전에 대한민국의 국적을 명시적으로 확인받은 사실을 입증하도록 요구함으로써, 이들을 재외동포법의 수혜대상에서 제외한 것은, 암울했던 역사적 상황으로 인하여 어쩔 수 없이 조국을 떠나야 했던 동포들을 돕지는 못할지언정 오히려 법적으로 차별하는 것으로서 정당성을 인정받기 어렵다.”
헌법불합치란 해당 법률이 위헌임을 인정하면서도 사회적 혼란을 막기 위해 법 개정 때까지 기존 법의 효력을 인정하는 것으로, 헌법재판소는 2003년 12월 31일까지 관련 법 조항을 개정하라고 결정하였다.
취업관리제와 특례고용허가제
정부는 중국동포와 구소련동포 등에게 ‘재외동포’ 체류자격을 부여할 경우 국내 노동시장에서 어려운 점이 발생할 것으로 보고, 그 차선책으로 출입국관리법 시행령을 개정하여 2002년 12월 10일부터 ‘취업관리제’를 실시하였다. 중국이나 러시아ㆍ우즈베키스탄ㆍ카자흐스탄 등의 40세 이상 동포도 방문동거(F-1) 사증을 발급 받아 입국하여, 국내에서 음식점업, 빌딩 관리 등 사업 지원 서비스업, 사회복지사업, 청소관련 서비스업 등 6개 서비스업종에서 최장 2년간 합법적으로 일할 수 있게 한 것이다.
그렇지만 중국이나 구소련 지역 동포들 누구나 방문할 수 있도록 한 것은 아니었다. 민법 제777조 상의 친족, 즉 “8촌 이내의 혈족, 4촌 이내의 인척, 또는 배우자”가 대한민국 국민이고, 그들의 초청이 있을 경우 우선적으로 사증을 받을 수 있었다. 출입국관리법 시행규칙에서는 외국국적 동포가 ‘국내에 거주하는 가족 또는 친족을 방문하는 경우’ 방문동거 사증을 발급할 수 있도록 규정하고 있는데, 그 경우 ‘가족 또는 친족 관계 입증서류(결혼증명서ㆍ호적등본 또는 출생증명서)’와 ‘신원보증서’를 제출하도록 하고 있다. 또한, 국내에 거주하는 가족이나 친족이 없더라도 ‘방문동거 자격임을 입증하는 서류’와 ‘신원보증서’를 제출할 경우, 방문동거 사증을 발급받을 수 있다.
방문동거(F-1) 사증으로 입국한 재외동포가 노동부의 ‘체류자격외 활동허가 추천서’를 발급받아 국내에서 취업한 경우, 그는 입국일로부터 90일 이내에 관할 출입국관리사무소에 취업관리(F-1-4)로 외국인등록을 해야 했다. 취업관리제도는 쿼터 제약이 심했기 때문에, 그 혜택은 사실상 국내에 친족이 있는 외국국적 동포에게만 집중되었다.
한편, 정부(법무부)는 2003년 11월 20일 재외동포법 시행령 제3조를 개정하여, ‘부모의 일방 또는 조부모의 일방이 대한민국의 국적을 보유하였던 자로서 외국국적을 취득한 자’도 재외동포의 범주에 포함되도록 하였다. 대한민국 정부수립 전·후의 해외이주 시점에 따라 외국국적동포를 차별하는 것은 평등권을 침해하는 위헌이라는 헌법재판소의 헌법불합치 결정에 따라 외국국적동포를 정의하면서 해외이주시점에 따른 구분을 폐지하여 평등원칙에 부합하도록 관련 규정을 개정하였다. 이로써 정부는 재외동포법이 폐기될 위기를 모면하였다.
법무부는 같은 날 출입국관리법시행령을 개정하여 재외동포(F-4) 체류자격을 “재외동포의 출입국과 법적지위에 관한 법률 제2조 제2호에 해당하는 자(단순노무행위 등 제23조제3항 각호에서 규정한 취업활동에 종사하려고 하는 자는 제외)”로 정의하였다. 즉, 출입국관리법 시행령 제23조 제3항은 여전히 존치하였다. 재외동포 체류자격에 해당하는 자는 단순노무행위를 할 수 없도록 되어 있어 사실상 중국과 구소련 동포 등은 재외동포(F-4) 체류자격을 부여받을 수 없었다.
재외동포법이 폐지될 위기를 넘긴 이후에야, 국회는 재외동포법을 개정하였다. 2004년 3월 5일 국회는 재외동포법(제2조)을 개정하여 재외동포 범위에 ‘대한민국정부 수립 이전에 이주한 자를 포함한다’는 내용을 명시적으로 포함하였다. 그 결과 재중동포와 재구소련동포는 ‘재외동포법’에 의한 재외동포로는 정의되지만, ‘재외동포’ 사증을 받는 것은 사실상 불가능하게 되었다.
과거 국적주의를 채택한 재외동포법의 외국국적 동포 범주에 중국과 구소련 동포 등을 포함시킬 경우, 혈통 개념의 모호함으로 인하여 범위를 엄밀히 규정하기 곤란한 경우가 발생하고, 조선족을 중국 공민(公民)으로 간주하는 중국 등 주변국의 강력한 반발이 예상되며, 중국동포가 대량 유입될 경우 심각한 대북 안보의 허점이 드러날 가능성이 있고, 국내 노동시장이 교란될 우려가 있다고 보고, 정부는 ‘재외동포법’의 전면 적용을 포기하고 ‘취업관리제’를 통해 단계적 동포 포용 정책을 추진하기로 방침을 확정하였다.
외국국적동포의 친척 방문 허용 연령 범위, 1992∼2004년 | |
일자 |
친척 방문 허용범위 |
1992ㆍ6ㆍ1 |
60세 이상 5촌 이내 혈족, 4촌 이내 인척 |
1994ㆍ7ㆍ1 |
55세 이상 6촌 이내 혈족, 4촌 이내 인척 |
1999ㆍ12ㆍ3 |
50세 이상 8촌 이내 혈족, 4촌 이내 인척 |
2002ㆍ7ㆍ1 |
45세 이상 8촌 이내 혈족, 4촌 이내 인척 |
2002ㆍ12ㆍ10 |
40세 이상 8촌 이내 혈족, 4촌 이내 인척 |
2003ㆍ5ㆍ10 |
30세 이상 8촌 이내 혈족, 4촌 이내 인척 |
2004ㆍ7ㆍ1 |
25세 이상 8촌 이내 혈족, 4촌 이내 인척 |
방문취업제의 내용과 의의
우리나라는 ‘방문취업제’ 도입을 주요 골자로 하는 ‘외국인근로자의 고용 등에 관한 법률’ 개정안을 2007년 1월 3일 공포하였고, ‘출입국관리법 시행령’을 개정하여, 2007년 3월 4일부터 방문취업제를 시행할 계획이다. ‘방문취업제’는 외국국적 동포가 ‘방문취업’(H-2) 사증을 발급받아 입국할 경우, 국내에서 최장 3년간 체류자격 변경 없이 자유롭게 취업할 수 있는 제도다. 특례고용허가제에서 외국국적 동포들은 단수 방문동거(F-1) 사증을 발급받았으므로 국내체류 중 일시 출국 시 재입국허가를 받아야 했으나, 유효기간 5년의 복수사증인 방문취업(H-2) 사증은 체류 중 자유로운 출입국이 가능하다. 사용자는 유효기간 3년의 특례고용가능확인서를 발급받아 구직자 명부에 있는 외국국적 동포를 고용할 수 있게 된다. 노동부를 통한 구직과 취업 알선 절차는 여전히 가용하지만 의무 사항이 아니라 외국국적 동포가 자율적으로 일자리를 구할 수도 있게 바뀌고, 또 그들이 사업장 변경 시 근무처 변경 ‘허가’를 받아야 했던 제도가 ‘신고’ 제도로 변경되는 등 종전의 복잡한 취업절차가 대폭 간소화된다.
취업 가능 업종도 종전의 19개에서 “작물 재배업, 축산업, 근해어업, 연안어업, 양식어업, 제조업, 건설업, 산동물 도매업, 기타 산업용 농산물 및 산동물 도매업, 가정용품 도매업, 기계장비 및 관련용품 도매업, 재생용 재료 수집 및 판매업, 가전제품 가구 및 가정용품 소매업, 기타 상품 전문 소매업, 무점포 소매업, 일반 음식점업, 기타 음식점업, 육상 여객 운송업, 냉장 및 냉동 창고업, 여행사 및 기타 여행 보조업, 사업시설유지관리 및 고용서비스업, 건축물 일반 청소업, 산업설비 청소업, 사회복지사업, 하수처리 폐기물처리 및 청소관련 서비스업, 자동차 종합 수리업, 자동차 전문 수리업, 이륜자동차 수리업, 욕탕업, 산업용 세탁업, 개인 간병인 및 유사 서비스업, 가사 서비스업” 등 32개로 확대된다. 운수ㆍ통신업, 대형할인마트 등 기타식품판매업, 근로자파견업, 전기ㆍ가스ㆍ수도업 등 서민 생계와 관련된 몇몇 업종을 제외한 전업종이 개방된 것이다.
방문취업제는 취업관리제와 특례고용허가제와 마찬 가지로 대한민국 국민이 친족인 자에게 우선 순위를 부여하고 있다. 국내에 친족ㆍ호적이 있는 동포는 연간 방문취업 사증 발급 쿼터 제한 없이 사증을 발급하고, 국내 호적ㆍ친족이 없는 무연고자는 연간 방문취업 사증 발급 쿼터를 설정하여 입국을 허용할 방침이다. 종전에도 정부는 무연고 동포에게도 방문동거 사증을 발급한다고 밝혔지만, 그 구체적 절차가 없어 사실상 유명무실하게 운영되어 온 것을 현실화한 것이다. 외국인력정책위원회에서 결정한 연간 쿼터 내에서 무연고 동포의 입국을 허용하되, 선발 과정의 투명성과 공정성 확보를 위해 한국어 시험 등을 치를 방침이라고 한다. 한국어 시험은 무연고 동포 선발의 공정성 및 한민족 정체성 제고의 차원에서 도입한 것으로, ‘한국교육과정평가원’이 주관하되, 현지에서 송출 비용을 높이는 악영향을 없애기 위하여 난이도를 조정하고 채점 방식과 합격 사정 기준을 정하는 등 다각적인 방안을 검토하고 있다.
특례고용허가제를 방문취업제로 개선하여, 입국허용 인원 및 취업업종을 확대하고 국내 취업과 체류를 용이하게 함으로써, 외국국적 동포의 국내 취업기회가 확대될 것이다. 정부가 상대적 불이익을 받아왔던 중국과 구소련 등의 동포사회를 포용함으로써, 한민족 네트워크 강화와 한국과 동포사회의 호혜 발전에 기여할 것으로 기대된다.
방문취업제의 개선 사항
취업관리제-특례고용허가제-방문취업제에는 공통적으로 연령제한 규정이 있다. 2002년 12월 40세 이하로 설정하였던 것을 2004년 7월 25세 이하로 하향 조정하였지만, 여전히 연령 제한 규정을 둔 것은 재외동포 젊은이들이 국내 취업을 위해 대학 진학을 포기하는 것을 예방하기 위해서이다. 방문취업제는 방문취업 사증을 발급받고 입국한 동포의 자유로운 출입국을 허용하되, 체류기간을 최장 3년으로 제한함으로써, 중국과 구소련 등 현지의 가족 붕괴를 방지하려는 목적을 갖고 있다. 즉, 방문취업제는 한국사회와 재외동포 사회가 공동 번영을 구가할 수 있도록 설계된 것이다.
그렇지만 여전히 개선이 필요한 부분이 남아 있다. 그것은 방문취업 사증 적용 대상 제1순위에 해당하는 국내 친족이 있는 자에 대한 규정이다. ‘국내 연고자’가 4촌 이내의 혈족인 경우 그 배우자는 4촌 이내의 인척이므로 부부 모두 방문취업 사증을 발급받을 수 있으나, 연고자가 5촌부터 8촌의 혈족인 경우 본인의 입국은 가능하지만 배우자의 입국은 불가능하다. 아울러, 두 경우 모두 미성년 자녀의 동반은 불가능하다. 그 결과, 재외동포간 차별 해소와 재외동포 사회의 유지를 위해 도입된 취업관리제-특례고용허가제-방문취업제가 오히려 가족해체를 촉진하는 부작용을 낳고 있다.
이러한 문제를 해결하기 위해서는 방문취업(H-2)과 재외동포(F-4) 체류자격에도 동반(F-3) 사증을 발급할 수 있도록 하여야 한다. 국내에서 생활하는 외국국적을 가진 동포가 자신의 ‘배우자’와 ‘20세 미만의 자녀로서 배우자가 없는 자’를 동반하여 입국하여 생활할 수 있도록 배려하는 것이 필요하다. 동반 체류자격 소지자 중 ‘배우자’는 당연히 본인이 원할 경우 국내에서 취업할 수 있어야 한다.
재외동포를 ‘배려’하는 정책이 잘못 시행되어, 그들을 사실상 ‘배제’하는 결과를 낳을 경우, 그들의 아픔과 한숨은 깊어만 간다. 재외동포 정책의 시행 단위를 개인에서 가족으로 확대하는 것을 이번 기회에 적극적으로 검토할 필요가 있다. 재외동포는 현지 사회와 한국사회를 이어주는 ‘다리’ 역할을 한다. 그러한 점에서 재외동포의 가족 해체를 막으려는 정책적 배려는 필수적이다. 방문취업제 적용을 받는 외국국적 동포의 배우자와 미성년 자녀의 동반 입국과 취업을 허용하는 것을 주저할 이유는 전혀 없다.
